11.02.2003 - 22:28
Die Kurden – Opfer Saddams und der Staatengemeinschaft?
PD Dr. Hans Joachim Heintze - Ruhr-Universität Bochum
hans-joachim.heintze@ruhr-uni-bochum.de
(wêne: RUB)
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Im Lichte der Wahrscheinlichkeit eines Krieges der USA gegen den Irak suchen die USA in der Region nach Bündnispartnern für ihren Feldzug gegen Saddam Hussein. Es verwundert nicht, dass die irakischen Kurden dabei in Visier der Washingtoner Politik gerieten. Folglich spielten sie auch eine führende Rolle auf der Londoner Konferenz über die künftige Neuordnung des Irak, die im Dezember 2002 stattfand. Ein Schwerpunkt der Diskussionen der irakischen Opposition war die Frage, wie „die Instrumentalisierung der irakischen Führer durch die amerikanische Regierung nach einem möglichen Sieg gegen Bagdad vermieden werden könne.“[1] Die dahingehenden Ängste sind verständlich, denn die ungeklärte rechtliche Lage der Kurden im Irak weist darauf hin, dass auch deren Probleme bereits in der Vergangenheit durch die USA und Großbritannien „instrumentalisiert“ wurden, und zwar insbesondere durch die Offenhaltung des Status der kurdischen Gebiete im Irak. Dies erfolgte durch eine de facto-Autonomie, die in umfangreichem Maße rechtliche Grauzonen aufweist und Unsicherheit bei den Menschen in diesen Territorien verursacht.
Minderheitenschutz, Autonomie und Staatengemeinschaft
Unstrittig dürfte sein, dass der Irak seit Jahrzehnten für schwere Verletzungen der Minderheitenrechte der Kurden verantwortlich ist. Diese Rechtsbrüche haben auch eine internationale Dimension. In der Literatur wird zutreffend auf die Verantwortung der Staatengemeinschaft bei Minderheitenproblemen in einem Staat hingewiesen. So sind Drittstaaten zumindest berechtigt, Regierungen an ihre Verpflichtungen gegenüber Minderheiten hinzuweisen.[2] Umstritten ist jedoch, inwieweit es im modernen Völkerrecht bereits eine Verpflichtung gibt, in solchen Situationen mit friedlichen Mitteln zu intervenieren.[3] Wie das Beispiel des Kosovo zeigt, gehen führende westliche Staaten offensichtlich davon aus, dass Minderheitenrechte auch im Wege der humanitären Intervention bis hin zur Schaffung von internationalen Treuhandgebieten militärisch erzwungen werden können.[4] Inwieweit daraus aber bereits Völkergewohnheitsrecht entstanden ist, muss angesichts einer höchst widersprüchlichen Staatenpraxis offen bleiben.
Neben dieser weitestreichenden Form der Intervention – die Übernahme der obersten Regierungsgewalt als „Folgeverantwortung“ [5] der Intervention – gibt es aber auch „schwächere“ internationale Einwirkungen zur Sicherung der Minderheitenrechte. Dazu gehört die Schaffung von autonomen Gebieten, in denen die dort konzentriert siedelnde Minderheit die territoriale Selbstverwaltung übernimmt. Diese Vorgehensweise ist kein neues Modell der Konfliktlösung, denn der Völkerbund kam schon in den zwanziger Jahren hinsichtlich der Åland-Inseln auf diese Variante zurück.[6] Gleichwohl ist ein dahingehendes Tätigwerden der Staaten ist nur in Ausnahmesituationen sinnvoll und möglich. Da Autonomieregelungen juristisch und politisch nicht unproblematisch sind, bedarf jede dahingehende Festlegung einer sorgsamen Abwägung der Vor- und Nachteile.[7] Wie das Beispiel der Palästinenser zeigt, hat sich deren Hoffnung auf schnelle Schaffung der Staatlichkeit über den Weg der Autonomiegewährung nicht erfüllt. Die – verständliche - Frustration der Palästinenser hat sicher zur Eskalation des Nahost-Konflikts beigetragen. Wenn selbst ein so detailliertes Abkommen wie das von Oslo über die palästinensische Autonomie[8]scheitern kann, so belegt dies, dass Autonomieregelungen nicht automatisch zu Konfliktlösung führen.[9] Noch sehr viel risikobeladener ist es, wenn das Einwirken der Staatengemeinschaft oder einzelner Staaten auf einen Minderheiten- oder Menschenrechtskonflikt in einem Staat zur Bildung von de facto- Autonomiegebieten führt, weil der bisherige Inhaber der Hoheitsgewalt die Minderheitengebiete zwangsweise und schlagartig verlassen musste.
Als Beleg kann auf die de facto Autonomie der Kurden im Nordirak verwiesen werden. Sie geht letztlich auf ein einseitiges Vorgehen der USA, Großbritanniens und Frankreichs zurück, das nicht durch Beschlüsse der UN gedeckt war. Zutreffend wird dies in der Literatur als “clear intervention in internal Iraqi affairs, forbidden by both traditional international law and in particular Article 2, para. 7 of the UN Charter”[10]charakterisiert. Allerdings muss man dabei den „CNN-Faktor“ in Betracht ziehen, der vor allem die USA-Militärs in den Kurdengebieten Iraks 1991 unter Handlungsdruck setzte, weil die Öffentlichkeit angesichts der Medienberichte, die flüchtende Kurden in den Grenzgebieten zur Türkei vom Erfrierungstod bedroht zeigten, Maßnahmen zum Schutz dieser Menschen vor den irakischen Truppen forderte.[11]Solchermaßen einerseits humanitären Zwängen ausgesetzt und anderseits wegen ihrer Bindungen mit der Türkei verpflichtet, “to avoid support for Kurdish separatism elsewhere in the area”[12], musste eine möglichst flexible Lösung gefunden werden, die den Erfordernissen gerecht werden und zugleich die irakische Regierung schwächen sollte. Hinzu kam, dass die UN angesichts der humanitären Notlage weithin versagten. Ihre Organe handelten langsam und desorganisiert; sie zeigten kaum Bereitschaft, sich zu engagieren und appellierten in erster Linie an Regierungen.[13] Vor diesem Hintergrund ist die de facto Autonomie der Kurden zu sehen, die in der Literatur vielfach als großer Erfolg einer humanitären Intervention der Staatengemeinschaft zum Schutz vor massiven Verletzungen der Menschen- und Minderheitenrechte angesehen wird.[14] Bei einer näheren Analyse kann dieser euphorischen Einschätzung allerdings nicht gefolgt werden.
Halbherzige humanitäre Zielsetzung der Resolution 688 (1991)
Das UN-gebilligte Mandat[15] der mit Kuwait verbündeten Staaten bezog sich im zweiten Golfkrieg lediglich auf die Befreiung Kuwaits. Diese Festlegung impliziert, dass die Kriegsziele nicht im Irak liegen konnten; die USA waren ausdrücklich der Auffassung, “der Irak sollte als Staat insgesamt bestehen bleiben, weil das gut für die Stabilität der Region wäre.”[16] Von dem Willen zur Erhaltung des Staates Irak und dem auf Befreiung Kuwaits beschränkten UN-Mandat ausgehend, verhielten sich die USA gegenüber dem Aufstand der Schiiten und Kurden, der der irakischen Niederlage im zweiten Golfkrieg folgte, neutral. Genauso wie Großbritannien und Frankreich fürchteten sie eine Verwicklung in den irakischen Bürgerkrieg und komplizierte verfassungsrechtliche Probleme, falls sie ihre Streitkräfte zum Schutz fremder Staatsangehöriger vor deren eigener Regierung einsetzten. Erst als Fernsehbilder der Flüchtlinge in den Bergen an der Grenze zur Türkei, die von der irakischen Luftwaffe bombardiert wurden, um die Welt gingen, sah sich der Sicherheitsrat zum Handeln veranlasst und verabschiedete am 5. April 1991die Resolution 688 (1991). Diese Resolution wurde nicht expressis verbis unter Bezugnahme auf Kapitel VII der UN-Charta angenommen. Insofern ist der Zwangscharakter dieses Dokuments nicht ausdrücklich gegeben; allerdings wird gefordert, dass der Irak als Beitrag zur Beseitigung der Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit in der Region die Unterdrückung der irakischen Zivilbevölkerung insbesondere in den kurdischen Siedlungsgebieten sofort einstellt.
Durch die Feststellung der von der Massenflucht über Staatsgrenzen ausgehenden Bedrohung des Weltfriedens ist automatisch eine Nähe zu Kapitel VII gegeben, selbst wenn das Kapitel nicht ausdrücklich in der Resolution genannt wurde. Dass der Text der Resolution keine eindeutigere Bewertung der irakischen Menschenrechtsverletzungen als Friedensbedrohung vornahm, ist auf die Haltung mehrerer Sicherheitsratsmitglieder zurückzuführen, die einen Präzedenzfall des Einschreitens des Sicherheitsrates bei Menschenrechtsverletzungen fürchteten.[17] Insofern erscheint die Auslegung des britischen Außenministers Hurd, wonach das “recent international law recognises the right to intervene in the affairs of another state in cases of extreme humanitarian need”[18] zu weitgehend, worauf in der Literatur auch hingewiesen wird. Die vorsichtige Formulierung der Resolution und Nichtnennung des Kapitels VII hatte aber insofern auch Vorteile, als sie dem Irak einen Spielraum zur Aufnahme von Verhandlungen mit den Kurden einräumte. Der Irak wurde lediglich aufgefordert, die Unterdrückung zu beenden, den Dialog zu eröffnen und humanitäre Hilfe zu gestatten.
Schaffung der Schutzzonen ohne Rechtsgrundlage
Einige Golfkriegsalliierte unter Führung der USA drohten Mitte April 1991 – also nach der Verabschiedung der Res. 688 - an, einzugreifen, wenn die irakische Armee den 36. Breitengrad überschreiten würde. Dadurch wurde im Rahmen der Operation Provide Comfort eine Schutzzone (“safe haven”) für die verfolgte kurdische Bevölkerung geschaffen,[19] obwohl dies in keiner UN-Resolution so vorgesehen war. Letztlich ermangelte die Ausrufung der Schutzzone einer durch den UN-Sicherheitsrat geschaffenen Rechtsgrundlage.[20] Auch das Rechtsinstitut der “klassische” humanitären Intervention kann durch die USA nicht als Basis für dieSchutzzonen angeführt werden, weil nach wie vor von der völkerrechtlichen Unzulässigkeit einzelstaatlicher humanitär motivierter militärischer Maßnahmen auszugehen ist.[21] Letztlich käme das humanitären Völkerrecht noch als Rechtsgrundlage der Errichtung der Schutzzonen in Frage, aber auch hier sind solche Schutzzonen nicht vorgesehen.[22] Gemäß Art. 23 des I. Genfer Abkommens und Art. 14 des IV. Genfer Abkommens sind dieSchutzzonen im humanitären Völkerrecht Gegenstand von Vereinbarungen zwischen den Kampfparteien. Dies war hinsichtlich der kurdischen Gebiete nicht der Fall. Folglich handelt es sich bei den von den USA kreierten Schutzzonen um eine Neuschöpfung im rechtsfreien Raum.
Gleichwohl wird der Begriff „Schutz- oder Sicherheitszone“ in der Staatenpraxis verschiedentlich angewendet. Automatisch fühlt man sich an die unrühmliche Rolle erinnert, die die Schutzzonen im früheren Jugoslawien spielten.[23] Dort kam es zur Anwendung des Konzepts von “Sicherheitszonen”, die aber wiederum anders als im Irak ausdrücklich als Zwangsmaßnahme gegen einen Rechtsbrecher - hier die bosnischen Serben - eingeführt wurden. Die erste Sicherheitszone wurde mit der Sicherheitsratsresolution 819 (1993) vom 16. April 1993 bezüglich Srebenicas in Bosnien-Herzegowina unter Kapitel VII der Charta geschaffen. Damit hatte sie eine rechtliche Grundlage, die letztlich in der Verhinderung von Menschlichkeitsverbrechen bestehen sollte. Durch die Resolution 824 (1993) wurden weitere Sicherheitszonen gebildet und die Zielsetzung näher bestimmt. Demnach sollten die Einheiten der bosnischen Serben aus der Umgebung der Schutzzonen abziehen die UN-Schutztruppe und humanitärer Organisationen ungehinderten Zugang haben.
Das gesamte Konzept war damit in einer rechtlichen Grauzone angesiedelt, was allerdings in der Praxis weniger ins Gewicht fiel als der tragische Umstand, dass die Sicherheitszonen den Menschen nur eine trügerische Sicherheit geben konnten. Die UN-Truppen konnten sie nicht wirklich verteidigen, so dass die dort eingepferchten Menschen Opfer großflächiger und verabscheuungswürdiger Kriegsverbrechen wurden. Hinter dem schillernden Begriff stand im früheren Jugoslawien in Wirklichkeit ein höchst unklares Konzept der UNO.
Dies ist auch bezüglich des Irak zu vermuten, obwohl sich die UNO hier auffallend zurückhielt. In den Resolutionen taucht der Begriff der Schutzzone nicht auf, obwohl sie als Zwangsmaßnahme gegen die Machthaber im Nordirak durchaus hätte angewandt werden können. Trotz der zurückhaltenden Wortwahl der Resolution 688 (1991) ist aber ein gewisses Zwangsmoment nicht zu übersehen. In der Literatur wurde daraus eine politische und humanitäre Verpflichtung der im Irak anwendenden Alliierten abgeleitet, massive Angriffe irakischer Streitkräfte gegen Nichtkombattanten spezieller ethnischer oder religiöser Gemeinschaften zu verhindern.[24] Argumentiert wurde weiterhin, dass die ausländischen Streitkräfte aufgrund ihrer niedrigen Zahl nur zu notwendigen Schutzmaßnahmen für die Flüchtlinge und deren relativ schnelle Rückkehr eingesetzt werden konnte. Demgegenüber war ursprünglich nicht vorgesehen, ein innerstaatliches Regime der Autonomie oder Minderheitenrechte einzusetzen.[25]
Dazu kam es allerdings nahezu automatisch, da die irakischen Hoheitsträger aus dem kurdischen Gebiet abziehen mussten. Nach massiven Bombardements der schiitischen Gebiete durch irakische Luftstreitkräfte erklärten Truppen die USA, Großbritannien und Frankreich im Herbst 1992 zudem “no fly zones”, den Luftraum südlich des 32. Breitengrades wurde für die irakische Luftwaffe gesperrt. Der Luftraum nördlich des 36. Breitengrades war schon 1991 für irakische Flugzeuge gesperrt worden. Als Ermächtigungsgrundlage wurde offensichtlich humanitäre Erwägungen und wiederum die UN-Sicherheitsratsresolution 688 (1991) angesehen, was freilich höchst zweifelhaft ist.[26] Für diese kritische Einschätzung spricht der Umstand, dass Frankreich 1997 seine Überwachungsflugzeuge aus der nördlichen Zone „due to an alleged lack of humanitarian character“ abzog.[27] China erklärte ausdrücklich, die Flugverbotszonen stünden im Gegensatz zur UN-Charta.[28] Das hinderte die USA (und auch Großbritannien) nicht daran, die Flugverbotszonen permanent zu inspizieren und dazu auch militärische Gewalt anzuwenden. 1996 kam es zu einer regelrechten Intervention, deren völkerrechtliche Berechtigung in der Literatur bezweifelt wurde.[29]
Entstehung der de facto Autonomie der Kurden
Unabhängig von rechtlichen Erwägungen entstand vor allem bei den Betroffenen der Eindruck, dass die USA mit der Vertreibung der irakischen Hoheitsorgane und der Ausrufung der Schutzzone im Norden Iraks de facto ein 'Free Kurdistan' geschaffen hätten, in dem Saddam Hussein machtlos wäre und die Kurden ein bislang ungekanntes Maß an Autonomie hätten.[30] Kurdische Einschätzungen gingen sogar noch weiter, da sie in den safe havens ein erstes Element der Verwirklichung ihrer Forderung nach dem Selbstbestimmungsrecht sahen.[31] Das kurdische Bestreben nach einer Loslösung vom Irak erscheint verständlich, da die irakische Führung einen langen und brutalen Krieg – einschließlich der Anwendung des völkerrechtlich verbotenen Giftgases – gegen sie geführt hatte, der mindestens 100.000 zivile kurdische Opfer[32] gefordert hatte.[33]
Gleichwohl dürfte es kaum das Interesse der USA gewesen sein, die Selbstbestimmungsforderung der Kurden zu unterstützen. Dahingehende Einschätzungen[34]gehen sicher zu weit. Die Akzeptanz eines solchen Ansatzes hätte zudem den Widerstand des türkischen Alliierten bedingt. Vielmehr ging es den USA vorrangig um die Schwächung der zentralen irakischen Staatsmacht. Das Ziel bestand vermutlich ausschließlich im Herausbrechen der Kurdengebiete aus dem Einflussbereich der Bagdader Regierung.
Die von den US-Truppen installierte Schutzzone wurde im Mai 1991 von der UNO übernommen und deren Verwaltung in die Hände einer UN-Polizei gelegt. Allerdings wurde das Mandat der UN-Polizei wiederum in einer rechtlichen Grauzone angesiedelt, da sich die irakische Akzeptanz von Hilfsmaßnahmen auf der Grundlage der Resolution 688 nicht auf militärische oder paramilitärische UN-Kräfte erstreckte. Der Generalsekretär folgerte deshalb zutreffend, “that he could not legally send in UN force unless the Security Council ordered Iraq to accept it or Iraq agreed to it.”[35] Dennoch entsandte der Generalsekretär im Mai 1991 “a small contigent of UN 'guards' to perform minimal policing in an area where displaced Kurds were located and UN relief operations carried out.”[36]Dafür fehlte ihm ein Mandat, denn die Feststellung des § 5 der Resolution 688 (1991) langt hierfür nicht aus. Es heißt dort lediglich, dass sich derGeneralsekretär unter Heranziehung aller ihm zur Verfügung stehenden Ressourcen dringend der akuten Bedürfnisse der Flüchtlinge und der vertriebenen irakischen Bevölkerungsteile anzunehmen solle.
Letztlich war die Schaffung der de facto Autonomie nicht durch eine Resolution des Sicherheitsrates autorisiert und bleibt im Lichte aller Umstände ein Fall sui generis.[37] Das hat zu zahlreichen Ungereimtheiten geführt.[38] Die Mängel wurde im Folgenden nur partiell durch ein Abkommen zwischen dem Irak und den UN Abkommen über die Schaffung der “Humanitarian Centres” behoben.[39] Da aber insgesamt für die Kurden mit der de facto Autonomieeine gewisse Verbessung ihrer Sicherheitslage eingetreten war, muss erstaunen, dass ausgerechnet ihre Lebensumstände neben der Forderung nach der Vernichtung aller Massenvernichtungswaffen als Begründung für die Aufrechterhaltung des Wirschaftsembargos gegenüber dem Irak angegeben wurde. Nach der Erfüllung grundlegender Verpflichtungen aus der sog. Waffenstillstandsresolution 687 (1991) trat der Aspekt der Menschenrechtsverletzungen sogar noch in den Vordergrund und wurde weithin von der Staatengemeinschaft und der Öffentlichkeit als rechtliche und moralische Begründung für die Fortführung der Zwangsmaßnahmen gegen den Irak mitgetragen.[40]
Noch widersprüchlicher ist, dass die Staatengemeinschaft keinen Beitrag erbrachte, um weitere Menschenrechtsverletzungen gegen die Kurden im Irak, die diesmal freilich nicht von den Bagdader Herrschern ausgingen, zu verhindern. So wurde das kurdische Siedlungsgebiet nicht geschützt, als die Türkei im Frühjahr 1995 unter Verletzung des völkerrechtlichen Gewaltverbots in den Nordirak einmarschierte.[41] So erweist sich letztlich das Fehlen einer Autonomievereinbarung mit entsprechenden wirtschaftlichen und politischen Festlegungen, die den Kurden auch einen hinreichenden Schutz gegeben hätten,als das größte Defizit dieser zwangsweisen Einführung der Autonomie.[42] Es drängt sich der Eindruck auf, dass sich die Staatengemeinschaft des Kurdenproblems als politischen Instruments je nach Bedarf bediente. Humanitäre Erwägungen spielten offensichtlich eine nachgeordnete Rolle. Für diese Einschätzung spricht auch, dass sich die wirtschaftliche Situation in den Kurdengebieten erst mit der Durchführung des Oil for Food-Programms im Jahre 1996 geringfügig verbesserte.[43]
Autonomiekonzept als dauerhafte Lösung?
Die Idee der Territorialautonomie hat in irakischen Kurdengebieten schon eine lange Tradition. Bereits am 11. März 1970 wurde ein Autonomieabkommen zwischen der Regierung in Bagdad und den Kurden geschlossen, das dann allerdings nicht in Kraft trat, weil man sich nicht über den Umfang des autonomen Territoriums einigen konnte. Vor allem die Ölfelder von Kirkuk bildeten einen Streitpunkt. Daraufhin setzte die irakische Regierung 1970 einseitig die Autonomie für die kurdischen Gebiete mit Ausnahme Kirkuks in Kraft, was jedoch nicht zum Ende des bewaffneten Kampfes der Kurden führte.[44] Auf diese Autonomievereinbarung von 1970 kamen die irakische Regierung und die Kurdenvertreter zurück, als sie nach dem Sieg der Alliierten und der Einrichtung der Schutzzonen 1991 über das Verhältnis zwischen dem Irak und den Kurden verhandelten. Das Ergebnis widerspiegelt der Bericht der irakischen Regierung an den UN-Menschenrechtsausschuss nach der Einführung der Autonomie für die Kurden im Jahre 1991: “The Government had discussed the issue of autonomy for the Kurds within the framework of minority rights. The Iraqi law on autonomy was unique in the region and it was undergoing review for its enhancement. There was no contradiction between Iraq's implementation of the right of self-determination and the provisions of its Constitution regarding the Kurds.”[45]
Die starke Betonung des Minderheitenschutzes als Rechtsgrundlage der eingeräumten Autonomie weist darauf hin, dass damit jede Verbindung zum Selbstbestimmungsrecht der Völker und des möglicherweise daraus entspringenden Sezessionsrechts bestritten werden soll. Zweifelsfrei haben sich die Kurden aber trotz der Unterdrückung ihre kulturelle Identität und ihren Unabhängigkeitswillen bewahrt.[46] Die sorgfältige Einhaltung einer Autonomieregelung wäre geeignet, die Rechte der Kurden durchzusetzen. Bislang verhinderte die Handlungsunfähigkeit des Irak und Streitigkeiten zwischen den Kurdenführern[47] dauerhafte Lösungen. Hinzu kommen weiterhin Forderungen nach Eigenstaatlichkeit,[48] die sich auf eine lange Tradition berufen können. Bereits im Friedensvertrag von Sèvres von 1920 wurde festgelegt, dass die Kurden auf ihren traditionellen Siedlungsgebieten lokale Autonomie erhalten sollten und ihnen zugleich die Möglichkeit der Eigenstaatlichkeit eröffnet werden solle. Nach dem Zweiten Weltkrieg kam es mit Unterstützung der Sowjetunion kurzzeitig zur Entstehung eines Kurdenstaats, der zusammenbrach, nachdem sich Stalin mit dem Iran arrangiert hatte.[49]
Im Oktober 1992 proklamierten die Kurden im Nordirak einen eigenen “Federal State”, der durch die Durchführung von Wahlen zu einem Parlament demokratisch legitimiert wurde. Eine eigene Regierung wurde eingesetzt, woraus in der Literatur abgeleitet wurde, dass “it could be the beginning of a de facto development toward statehood.”[50] Andere Autoren sprechen sogar von einem kurdischen de facto Staat,[51] auch wenn die pro-irakischen Führer hervorheben, dass sie Irakisch-Kurdistan als Bestandteil des Bundesstaats Irak ansehen und nicht als eigenständiges Völkerrechtssubjekt. Aus der Sicht der Völkerrechtstheorie erscheint es fraglich, ob ein solcher einseitiger Schritt, der nur auf eine Erklärung zurückgeht, Rechtswirkung entfalten kann. Die Staatengemeinschaft hat jedenfalls bislang derartige Staatenbildungen nicht akzeptiert. Von der Regierung in Bagdad wurden die Wahlen als unzulässig und gegen die territoriale Integrität des Staats gerichtet angesehen.[52] Neuere Stellungnahmen der Kurdenführer Barzani und Talabini betonen, dass die Kurden keine Unabhängigkeit, sondern lediglich Autonomie innerhalb eines föderalen Iraks.[53] Dieser Ansatz erscheint durchaus realistisch, da zum einen die irakische Regierung ein – bislang – verbales Bekenntnis zur Autonomie der Kurdengebiete abgegeben hat und anderseits weltweit im Lichte der zunehmenden Akzeptanz der Minderheitenrechte ein regelrechter Trend zu Autonomieregelungen zu erkennen ist.
Mögliche bevorstehende Entwicklungen
Wie auch immer der gegenwärtige Konflikt zwischen den USA und dem Irak, der durch die Res. 1441 (2002) zu einem Konflikt zwischen der UNO und dem Irak wurde, ausgehen mag, die de facto Autonomie der Kurden ist sicher keine Dauerlösung. Die Kurden und der Nordirak brauchen stabile Verhältnisse. Nach Lage der Dinge kann es sich dabei nur um eine vertraglich abgesicherte Autonomie handeln. Wünschenswert wäre eine internationale Garantie dieser Regelung, und zwar derart wie sie auch für den Kosovo angestrebt wird. Ähnlich wie die Kosovaren wurden die Kurden im Nordirak Opfer schwerster Menschlichkeitsverbrechen, so dass deren Vertrauen in die Versprechungen aus Bagdad gering sein dürfte. Gleichwohl ist die Schaffung eines kurdischen Staates im Nordirak keine Alternative, da die Staatengemeinschaft und insbesondere der Nachbarstaat Türkei eine derartige Sezession nicht akzeptieren wird.[54] Dass aber eine bloße Zusicherung der Autonomie durch die irakische Regierung bzw. des Parlament nicht ausreicht, mach das Schicksal von Autonomieversprechungen in anderen Regionen deutlich. Zu verweisen ist hier vor allem das Beispiel Sri Lankas. Als Ursache für das Scheitern der angestrebten Selbstverwaltung der Tamilen wurde der Umstand angeführt, dass internationale (regionale) politische und rechtliche Körperschaften fehlten, die den Umsetzungsprozess der Autonomieregeln ständig überwachen. Hinzu sei als weiterer Mangel gekommen, dass die Minderheitengruppe keine Rolle bei der Formulierung des Vertrages gespielt habe.[55] Der Optimismus, der anfänglich nach dem Abschluss des Abkommens geherrscht hatte, da sich die Menschenrechtssituation 1989 in Sri Lanka verbessert hatte, brach 1990 in sich zusammen.[56] Das Scheitern einer Selbstverwaltung für die Tamilen führte zur Fortsetzung des Bürgerkrieges.[57] Erst 1995 verzichtete die wichtigste tamilische Rebellenbewegung in Sri Lanka, die Befreiungstiger von Tamil Eelam, auf die Forderung, einen eigenen Staat zu bilden. In Verhandlungen mit der Regierung erklärte sich die Organisation mit einer weitgehenden Autonomie einverstanden.[58] Dennoch kam es 1996 wiederum zu schweren Kämpfen zwischen Soldaten der Zentralregierung und den Tamilen, die von zahlreichen Terrorakten begleitet waren. Das Beispiel zeigt, dass halbherzig ausgehandelte oder „großzügig“ gewährte Autonomieregelungen in der Regel nicht tatsächlich konfliktlösend wirken.
Der Irak, der gegenwärtig unter dem schärfsten internationalen Kontrollregime steht, wird nach dem Abschluss dieser Überprüfungen nicht mehr derselbe sein wie zuvor. Unabhängig davon, ob sich ein Krieg vermeiden lässt oder nicht, der Irak wird in die internationale Staatengemeinschaft als gleichberechtigtes Glied zurückkehren. Dies jedenfalls muss das allgemeine Interesse sein und wie stark sich dieses umsetzt, wird an der internationalen Hilfe erkennbar sein. Hilfe und Akzeptanz kann der Irak aber nur erwarten, wenn er nicht lediglich seine Abrüstungsverpflichtungen beachtet, sondern auch die Minderheiten- und Menschenrechte. Das hieße für die Kurden zweifelsfrei die Schaffung einer international abgesicherten Autonomie. Voraussetzung dafür ist freilich, dass sich die Kurden selbst über ihre Ziele einig sind. Ungünstiger stellt sich das Szenario dar, wenn der Irak nach der wie auch immer zustande gekommenen Absetzung Saddam Husseins zerfallen sollte und ein „failed State“ würde. Dies würde die Autonomie-Variante zunichte machen, da diese eine stabile Staatlichkeit voraussetzt. Befürchtet werden müsste dann Situationen wie in Somalia und Afghanistan, wo regionale Herrscher das Land in ihre Einflusssphären aufgeteilt haben und staatliche Gewaltmonopol nicht existiert. Anders als in diesen beiden failed States wäre beim Irak allerdings zu befürchten, dass auch ausländische Mächte in die Machtkämpfe eingreifen. Das wäre für die Kurden im Nordirak sicher die schlechteste Option. Bereits die de facto Autonomie vermag den Kurden nicht wirklich Schutz militärischen garantieren, aber ihre Auflösung würde sie einmal mehr zum Spielball regionaler und ausländischer Interessen machen.
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[1] FAZ vom 18. 12. 2002.
[2]R. Higgins, Problems & Progress, International Law and How We Use It, Oxford 1994, S. 125.
[3]N. Chandrhasan, Minorities, Autonomy and the Intervention of Third States - A droit de regard, in: Israel Yearbook of Human Rights 23 (1993), S. 130.
[4] M. Bothe/T. Marauhn, UN Administration of Kosovo and East Timor, in: C. Tomuschat, Kosovo and the International Community, The Hague 2002, S. 217 f.
[5] Entsprechend vorsichtig äußert sich C. Tomuschat, Menschenrechtsschutz und innere Angelegenheiten, in: Deutsche Sektion der Internationalen Juristen-Kommission (Hrsg.), Eingriff in die inneren Angelegenheiten fremder Staaten zum Zwecke des Menschenrechtsschutzes, Heidelberg 2002, S. 73.
[6] L. Hannikainen, The International Legal Basis of Autonomy and Swedish Character of the Åland Islands, in: L. Hannikainen/F. Horn (Hrsg.), Autonomy and Demilitarisation in International Law, The Hague 1997, S. 57 ff.
[7] H.-J. Heintze, On the legal understanding of Autonomy, in: M. Sukksi (Hrsg.), Autonomy: Applications and Implications, The Hague 1998, S. 10.
[8] Zur Bewertung der Regelungen siehe R. Lapidoth, Autonomy, Washington D.C. 1996, S. 152.
[9] Siehe auch die kritische Position von S. E. Cornell, Autonomy and Conflict, Uppsala 2002, S. 5 ff.
[10]T. Eitel, , The Escape and Parole of the Imprisoned God of War, An Overview of the Second Gulf War from the Perspective of International Law, in: German Yearbook of International law 35 (1992), S. 188.
[11]E. Girardet, Public Opinion, the Media, and Humanitarianism, in: Th. G. Weiss/L. Minear (Hrsg.), Humanitarianism Across Borders, London 1993, S. 51.
[12]R. Falk, Human Rights, Humanitarian Assistence, and the Sovereignty of States, in: K. M. Cahill (Hrsg.), A Framework for Survival, New York 1993, S. 31.
[13]T. J. Farer/F. Gaer, The UN and Human Rights, in: A.Roberts/B. Kingsbury (Hrsg.), United Nations, Divided World, 2. Aufl., Oxford 1993, S. 256.
[14]Das ist der vorherrschende Tenor in der Literatur. Vgl. beispielhaft P. R. Baehr, The Security Council and Human Rights, in: R. Lawson/M. de Blois (Hrsg.), The Dynamics of the Protection of Human Rights in Europe, Essays in Honour of Henry G. Schermers,Dordrecht 1994, S. 23.
[15]Resolutionen 660 ff. insbesondere 687 (1991) vom 3. 4. 1991 des UN-Sicherheitsrates.
[16]Zit. nach Österreichische Militärische Zeitschrift29 (1991), S. 342.
[17]Vgl. D. Boren, in: 'Safe Havens' for Kurds in Post-War Iraq, Rodley (Hrsg.) To Loose the Bands of Wickedness: International Intervention in Defence of Human Rights, London 1992, S. 43 ff.
[18]Zit nach: R. Falk, in: K. M. Cahill (Hrsg.), A Framework for Survival, a.a.O., S. 36.
[19]T. A. van Baarda, The Involvement of the Security Council in Maintaining International Humanitarian Law, in: Netherlands Quarterly of Human Rights 12 (1994), S. 141.
[20]So P. Malanczuk, The Kurdish Crisis and Allied Intervention in the Aftermath of the Second Golf War, in: European Journal of International Law 2 (1991), S. 130.
[21]T. Marauhn, Humanitär motivierte militärische Aktionen?, in: Humanitäres Völkerrecht – Informationsschriften 6 (1993), S. 21.
[22]Das Kapitel V (Orte und Zonen unter besonderem Schutz) des Zusatzprotokolls I ist nur auf den internationalen bewaffneten Konflikt anwendbar. Aber auch hier sind Schutzzonen für verfolgte Personengruppen nicht vorgesehen. Dies erscheint deshalb zulässig, weil die Verfolgung an sich bereits eine Rechtsverletzung darstellt.
[23] Vgl. H.-J. Heintze, Schutzzone Srebenica, in : F. W. Seidler/A. de Zayas, Kriegsverbrechen in Europa und im Nahen Osten im 20. Jahrhundert, Hamburg 2002, S. 306 f.
[24]O. Schachter, United Nations Law in the Gulf Conflict, in: American Journal of International Law 85 (1991), S. 469.
[25]Ebenda.
[26]Delbrück bezweifelt zu Recht, ob die Resolution angesichts des zeitlichen Abstandes von über einem Jahr tatsächlich als Rechtsgrundlage herangezogen werden kann. Vgl. J. Delbrück, Wirksameres Völkerrecht oder neues 'Weltinnenrecht'? Perspektiven der Völkerrechtsentwicklung in einem sich wandelnden internationalen System, in: W. Kühne (Hrsg.), Blauhelme in einer turbulenten Welt, Baden-Baden 1993. S. 106.
[27] N. Krisch, Unilateral Enforcement of the Collective Will: Kosovo, Iraq, and the Security Council, in: Max Planck Yearbook of United Nations Law 3 (1999), The Hague 1999, S. 74.
[28] Ebenda.
[29] Vgl. G. A. Symes, Force without law : Seeking a legal justification for the September 1996 U.S. military intervention in Iraq, in: Michigan Journal International Law 19 (1998), S. 581 ff.
[30]T. Ripley, Operation Provide Comfort II, Western force protects Kurds, in: International Defense Review 10 (1991), S. 1056.
[31]D. Z. Cass, Re-Thinking Self-Determination: A Critical Analysis of Current International Law Theories Syracuse Journal of International Law & Com. 18 (1992), S. 35.
[32]Harper's Magazine, 5/1992, S. 61.
[33]Zur rechtlichen Bewertung vgl. H.-J. Heintze, Die vorherige Nichtbefolgung des Völkerrechts als förderndes Moment für die irakische Aggression gegen Kuwait am 2. August 1990, Archiv des Völkerrechts 29 (1991), S. 442 f.
[34]“Although it is clear that protection of the Kurds does not translate automatically into support for their right to self-determination, the allied intervention ensures that the Kurdish claim is kept alive, and may be a preliminary step necessary for the attainment of that goal.” D. Z. Cass, a.a.O., S. 35.
[35]O. Schachter, a.a.O., S. 469.
[36]Ebenda.
[37]S. Morphet, UN Peacekeeping and Election-Monitoring, in: A. Roberts/B. Kingsbury (Hrsg.), United Nations, Divided World, 2. Aufl., a.a.O., S. 220.
[38]C.-A. Fleischhauer, American Society of International Law: Proceedings 86 (1992), S. 588.
[39]UN Doc. S/22663 vom 31. Mai 1991. Vgl. dazu P. Malanczuk, a.a.O., S. 129 f.
[40]L. F. Damrosh, The Collective Enforcement of International Norms Through Economic Sanctions Ethics & International Affairs 8 (1994), S. 65.
[41]Vgl. M. Bothe/T. Lohmann, Der türkische Einmarsch im Nordirak, Neue Probleme des völkerrechtlichen Gewaltverbots, Schweizerische Zeitschrift für Internationales und Europarecht 5 (1995), S. 441 ff.
[42]Vgl. D. Keen, The Kurds in Iraq, How safe is their haven now?, London 1993, S. 10 ff.
[43] R. Ofteringer, Die politische, wirtschaftliche und kulturelle Situation der kurdischen Bevölkerung in den vier Staaten Irak, Iran, Türkei und Syrien, in: epd-Dokumentation 13/00, Frankfurt/M. 2000, S. 13.
[44]N. Sinn, Die Kurden: Geschichte und Entwicklung, in: Österreichische Militärische Zeitschrift29 (1991), S. 351.
[45]UN-Press Release HR/2940, S. 4.
[46]O. Bring, Kurdistan and the Principle of Self-Determination German Yearbook of International Law 35 (1992), S. 159.
[47]Vgl. SZ vom 4./5. 3. 1995.
[48]So werden Kurdenführer folgendermaßen zitiert: “Im Moment akzeptiert die Welt nicht, daß wir mehr fordern als das Recht auf Autonomie, und sie wird uns nicht unterstützen, wenn wir mehr verlangen.” AdG 62 (1992), S. 36773. Vgl. dazu auch G. Gürbey, Vorstellungen der wichtigsten kurdischen Organisationen und Parteien über Lösungsansätze, in: epd-Dokumentation 13/2000, Frankfurt/M. 2000, S. 39 f.
[49]A. Pfenning, Recht auf Sezession, in: Demokratie und Recht 20 (1992), S. 447.
[50]O. Bring, a.a.O., S. 169.
[51]Vgl. M. M. Gunter, A de facto Kurdish state in Northern Iraq, in: Third World Quarterly 14 (1993), S. 295 ff.
[52]Ebenda, S. 300.
[53] FAZ vom 8. 10. 2002.
[54] Ebenda.
[55]N. Chandrhasan, a.a.O., S. 144.
[56]B.-A. Andreassen/T. Swinehart (Hrsg.), Human Rights in Developing Countries, 1990 Yearbook, Baden-Baden 1990, S. 374.
[57]Vgl. M. R. Singer, Prospects for Conflict Management in the Sri Lankian Ethnic Crisis, in: J. V. Montville (Hrsg.) Conflict and Peacemaking, Lexington 1991S. 259 ff.
[58]SZ vom 17.1.1995.
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